2019年12月11日 星期三
中國礦業報訂閱

國內非油氣礦產投資下降的原因分析及對策

2019-9-26 8:42:43 來源:中國礦業報 作者:范小強

2019年5月20日,自然資源部發布《2018年全國地質勘查成果通報》。數據顯示,礦產勘查投入資金92.79億元,同比減少23.1%。礦產勘查投入下降僅是近年來國內礦業投資下降的一個方面,關于礦業投資下降的現象,既要客觀分析、理性看待,又要查明原因、優化制度供給,這對于礦業投資者和管理者都具有積極意義。

礦業投資下降的主要表現

——近四年來,國內非油氣勘查投資下降明顯。從總體上來看,2018年非油氣勘查投入與2015年相比,減少了147.44億元,降幅達61.37%;單獨從社會資金投入來看,2018年與2015年相比,減少了100.17億元,降幅高達61.9%。社會資金的降幅高于勘查投入的整體下降幅度,這說明社會投資者的敏感度較高。

近四年來礦產勘查總投入以及社會資金投入情況表。(數據來源于全國地質勘查成果通報)

——采礦業固定資產投資持續下降。有關統計數據顯示,2017年與2013年相比,采礦業固定資產投資減少5591億元,降幅高達37.78%。

礦業投資下降的主要原因

——礦產品價格下跌是直接原因。礦產資源消費“S”形規律揭示了從農業社會到工業社會再到后工業社會,能源與礦產資源消費的演變趨勢。發達國家的經驗表明,經濟增長通常要呈現出“農業-輕工業-能源原材料工業-高加工度工業-服務業”的變化軌跡。工業化初期,紡織、食品等輕工業比重較高,之后比重持續下降;工業化中期,鋼鐵、水泥、電力等能源原材料工業比重較大,之后開始下降;工業化后期,裝備制造等高加工度的制造業比重明顯上升。

隨著城鎮化水平的穩步提高、交通水利等大型基礎設施的優化和社會財富積累水平及結構提升并持續優化,我國進入了工業化中后期階段。按照上述“S”形規律,我國礦產資源消費整體進入了增速減緩區,這是大勢所趨。

2013年~2017年采礦業固定資產投資變化(數據來自《中國礦產資源報告》)

2007年由美國肇始的金融危機影響深遠,雖然我國通過4萬億元刺激計劃避免了經濟衰退,但面對外部經濟體的整體性需求不振,我國經濟進入并保持中速增長的新常態。在內部重復建設、產業結構不合理、資源環境約束瓶頸等方面的制約下,最終致使我國礦業在2012年前后結束了十年黃金周期。

目前,除了個別金屬產品和部分非金屬價格相對穩定甚至有所上漲之外,大部分礦產品價格進入深度調整期。在此環境下,礦業企業迅速調整對策,減少了不必要的勘探投入和建設項目投入。

——《礦產資源法》等法律久修無果,管理制度創新供給不足,影響了礦業投資者的信心。現行《礦產資源法》制定于改革開放初期的1986年,在1996年曾修正過一次,但仍然保留了較多的從計劃經濟向市場經濟過渡期間的色彩。這種狀況與《物權法》規定的物權平等保護原則、礦業權屬于用益物權等重大制度不符,也與《行政許可法》規定的信賴利益保護原則等重大制度不符。2015年9月發布的《生態文明體制改革總體方案》提出要修訂《礦產資源法》。2019年4月14日,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》(以下簡稱《意見》),再次強調推進修訂《礦產資源法》。目前,國家有關部門正在加緊推進修訂工作。

在修訂《礦產資源法》的同時,與其相配套的《礦產資源監督管理暫行辦法》《礦產資源法實施細則》及《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》《礦產資源開采登記管理辦法》《探礦權采礦權轉讓管理辦法》等都應該統籌考量、一并處理。

非油氣地質報告數量(含核實報告、勘查報告和生產報告三種類型)

——契約精神欠缺,誠信體系不完善,侵犯礦業投資者合同權益及礦業權人用益物權的現象時有發生,影響了礦業投資者的投資熱情。首先,在礦業權出讓和補償領域表現比較明顯,部分政府機關與受讓方或礦業權退出方簽訂合同后,不積極履行行政合同。其次現行法律允許礦業權人與社會投資者進行合資、合作勘查、開采,而一些礦業權人由于誠信缺失或政策突變而故意違約,但現行法律對于惡意違約者的懲罰有限,對于社會投資者保護不力,這給社會投資者造成了極大的損失。

礦產資源所有權人為國家,因此礦產資源資產的所有權人也是國家,但是除砂石、黏土等無風險礦產及部分自然存在的“狗頭金”類礦產外,對于大部分礦產而言,從抽象的礦產資源到具體的礦產資源資產,這是一個復雜的、需要不斷投入資金、人力、設備對資源賦存條件和品質進行深化認識的過程,這個過程被礦業人俗稱為風險勘探。在這一過程中,投資者對于礦產資源資產的形成具有重要作用。

社會投資者依據有效合同享有的合同權利和期待利益,理應受到包括合同相對方及國家所有權人在內的所有主體的尊重和保護,但受制于現行《礦產資源法》及《合同法》對誠信合同當事人保護力度不足的現實,很多繼續履行合作勘查合同的判決在實踐中履行效果并不好,導致部分糾紛久拖不決。

——礦業風險勘查市場缺位,礦業權抵押融資不暢,導致礦業投資者心力交瘁。在礦業高潮期間,礦產勘查開發領域為何頻發高利貸等違規民間融資行為,甚至非法吸收公眾存款、非法集資等行為?根本原因是我國礦業風險勘查市場的缺失,一部分有資金、風險承受力強的投資者無合適的投資渠道,而急需資金的礦業權人找不到合適的融資對象。同時,礦業權作為用益物權,抵押融資是其基本權能,但當前礦業權抵押融資制度并不健全,如主管部門僅對具有金融許可證的金融機關辦理礦業權抵押登記/備案,而對其他債權人不予辦理;不允許礦業權價值余額的再次抵押;不予辦理探礦權抵押登記/備案;將礦業權抵押視同礦業權轉讓,要求提交文件過多等。

近三年出讓探礦權宗數以及出讓金額變化圖

——環保、安全等執法“一刀切”,導致礦業投資者望而生畏。深入推動生態文明建設,打好打贏污染防治攻堅戰,是國家確定的三大任務之一,這是實現國家可持續發展的重大戰略。但是在實際執行過程中,如果“一刀切”或者教條化,則可能對環境比較敏感的礦產投資行業及能源建設工程產生較大的影響,近兩年來出現的砂石料價格飛漲就是例證。

可喜的是,自從習近平總書記在民營企業座談會上講話時強調“要提高政府部門履職水平,按照國家宏觀調控方向,在安監、環保等領域微觀執法過程中避免簡單化,堅持實事求是,一切從實際出發,執行政策不能搞‘一刀切’”后,“一刀切”式執法已有緩解之勢。

——僵化執行出讓收益政策,新賬老賬一起算,導致礦業投資者有心無力。一是35號文對于部分歷史遺留問題的處理不夠公平。2017年6月29日,財政部和原國土資源部發布《財政部國土資源部關于印發<礦業權出讓收益征收管理暫行辦法>的通知》(財綜【2017】35號,以下簡稱35號文)。35號文指出申請在先方式取得探礦權且已轉為采礦權,完成有償處置的,無需繳納出讓收益,其他情形都要按照35號文繳納出讓收益,該種規定并不科學。一方面法律適用要受到溯及力限制,另一方面,應以申請在先、探礦權是否已有償化處置為重點,而不必考量是否轉為采礦權。同時,35號文規定,不管誰出資查明資源儲量而對已繳納價款完畢的采礦權新增資源儲量“一刀切”地征收出讓收益,并沒有進行科學區分或者在評估方法和參數方面體現出特殊性。筆者認為,上述兩種情形是最重要的兩種歷史遺留問題,需要進行詳細的調查研究,并制定科學合理的對策予以消化,而非簡單粗暴地適用新政策。二是由于受客觀條件限制,35號文也存在一些漏洞,例如對于已經繳納過價款的探礦權,新增資源儲量是否需要補繳等。三是部分省區執行35號文存在偏差,加劇了出讓收益的征收矛盾。在35號文授權地方制定一次性繳納標準及分期繳納標準后,雖然大部分省區已公布了具體的礦業權出讓收益征收政策,但是部分省區存在執行偏差,例如部分地區不顧35號文在采礦權許可證有效期內分年度繳納的規定,而擅自縮短礦業權出讓收益金額的繳納期限。四是部分資源主管部門執行出讓收益政策過于僵化,嚴重影響了部分礦業權人辦理勘查開采許可的進程,致使礦業權人的后續投資無法及時跟進。部分資源主管部門以本省的礦產資源出讓市場基準價沒有出臺、出讓收益率沒有出臺、礦業權人出讓收益沒有繳納等為由,而對于礦業權人依法提出的劃定礦區范圍、礦業權變更延續、新立采礦權等行政許可申請不予受理,這屬于執法誤區。從本質上來看,礦業權人對國家欠繳的礦業權出讓收益(如果依法核實后必須繳納),屬于國家對礦業權人依法享有的債權,類似于礦業權人欠繳的稅收債務,但是礦業權人依法享有的卻是用益物權,而且國家債權人利益的實現和持續性獲得依賴于且只能維系于礦業權人的持續經營且有所盈利。因此,任何僵化執行35號文而阻止礦業權人正常辦理有關行政許可程序的做法都將最終侵害國家所有權人利益的實現,并危及國家稅收和就業利益,這也不符合國家大力推行承諾制、簡政放權的行政服務精神。在這一背景下,出現了一種奇怪的現象:礦業權人經過堅持不懈的資金投入,取得了良好的勘探效果,對前景信心滿滿,但申請采礦許可證時,面對動輒上億元甚至數十億元的出讓收益,卻讓其有心無力。

礦業投資下降的主要影響

——探礦權出讓宗數和出讓金額急劇下降。2018年全國地質勘查成果通報的數據顯示,2018年非油氣探礦權出讓宗數與2016年相比,減少819宗,下降了70.3%;非油氣探礦權出讓收益金額與2016年相比,減少了103.78億元,下降了94.47%。

——礦業權人提交非油氣地質勘查報告的動力有所下降。2017年與2015年相比,核實報告、勘查報告和生產報告提交的數量之和減少406個,下降幅度為16.06%。這表明,礦業權人查明礦產地的動能在降低。

——地勘單位礦產勘查業務明顯萎縮。眾所周知,地勘單位的業務收入主要包括三部分,即投資于礦山等企業取得投資所得、合作勘查取得費用、為礦業權人提供勘探服務取得費用。由于礦業權人減少勘查投入,對于地勘單位造成直接影響,一方面,2017年非油氣地質勘查單位人數為42.83萬人,同比減少8.21%;另一方面,2017年地質勘查業務收入為600.87億元,同比減少9.3%。

應對礦業投資下降的有關建議

——將資源能源安全、生態安全、國土安全、經濟安全統籌考慮,協調推進。《國家安全法》第二十一條規定了資源能源安全,第三十條規定了生態安全。由于地質礦產勘查開發的特殊性和長期性,勘查周期一般為五年至十年,建設周期一般為一年至三年,達產周期一般為一年至二年,但辦理采礦許可證、項目核準、環評、安全許可證、排污許可證等重要證件的周期具有不確定性,無法估計。由此可知,關閉容易復產難,開采容易勘探難,我們需要高度重視資源能源安全。

應落實《意見》“到2020年,歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢、監管有效的自然資源資產產權制度基本建立,自然資源開發利用效率和保護力度明顯提升,為完善生態文明制度體系、保障國家生態安全和資源安全、推動形成人與自然和諧發展的現代化建設新格局提供有力支撐”之規定,在大力推進礦業權退出與自然保護地重疊區域的背景下,國家應積極主動地儲備一批大型礦產地,收儲價格應按照公平合理原則予以補償;如果財政有限,可通過發行特別債券等方式,以時間換空間,將礦業權人和社會投資者的債權予以保障。

——大力推動法律制度創新,理順《礦產資源法》特定制度與《物權法》《行政許可法及合同法》之間的銜接關系。習近平總書記曾強調“要加強礦產資源勘查、保護、合理開發,提高礦產資源勘查合理開采和綜合利用水平。”《意見》強調“平等保護各類自然資源資產產權主體合法權益”。在修訂《礦產資源法》的過程中,應積極貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念,大力推動法律制度的創新,將礦業權市場依法向各個主體開放,將綠色勘查和綠色礦山寫入出讓合同、落實于勘查開發的各個環節,使生態安全、資源安全、經濟安全、國土安全予以協調,使國家所有權人、地方政府及礦產地社區組織、公司員工及投資者都可以從礦業權人合法運營中分享相應的利益。

——建立完整的礦業資本市場體系。可以采取如下措施:一是在特定礦業城市進行風險勘查市場試點及探礦權抵押貸款試點;二是規范采礦權抵押權能,優化采礦權抵押融資服務流程,簡化抵押登記程序;三是除列入《外商投資準入特別管理措施(負面清單)(2019年版)》的特殊礦種及外國政府對我國投資礦產限制而需適用對等原則外,清理擅自將礦業公司股權轉讓視為礦業權轉讓予以審批的規范性文件;四是規范礦業權抵押評估業務規范;五是加大各類地質勘查報告的評審監督和抽查比例;六是建立礦山企業再融資所需的地勘報告及資源儲量數據文件的公開及核查制度。

——完善礦業權出讓收益政策,將出讓收益征收與資源稅征收、礦業權占用費征收等制度統籌考慮。習近平總書記關于法治建設曾發表重要講話:“法治建設要為了人民、依靠人民、造福人民、保護人民。必須牢牢把握社會公平正義這一法治價值追求,努力讓人民群眾在每一項法律制度、每一個執法決定、每一宗司法案件中都感受到公平正義。”不管在修訂《礦產資源法》或者修訂《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》和《礦產資源開采登記管理辦法》,還是修改35號文的過程中,都需要全面深入學習《立法法》《總體方案》《意見》等上位法,運用系統解釋、目的解釋和文義解釋等相結合的方法,制定出反映國家所有權人、礦業權人平等保護,礦業權人稅費總體可控,有助于礦工、礦企、礦城、礦業綠色可持續發展的方針政策。

網站編輯:宮莉

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