2019年12月11日 星期三
中國礦業報訂閱

淺議礦山地質環境損害司法鑒定的若干問題

2019-11-13 10:07:11 來源:中國礦業報 作者:楊貴生 王天樂

黨的十九大報告明確指出,社會主義現代化建設既要創造更多物質財富和精神財富以滿足人民日益增長的美好生活需要,又要提供更多優質生態產品以滿足人民日益增長的優美生態環境需要。在全面建成小康社會即將實現,“兩個一百年”目標將迎來重大轉折點的如今,生態環境建設愈發彰顯其關鍵性,然而由于我國經濟的發展長期以來以過度開采自然資源、破壞生態環境為代價,大量礦山與礦區的生態環境遭受嚴重破壞,由此引發了一系列的民間糾紛,礦區居民群體性上訪事件經常發生,礦山環境訴訟案件數量亦呈現出逐年增多的趨勢。當前,包含環境公益訴訟在內的環境侵權訴訟并未發揮其應有的化解糾紛的作用,其中一個重要原因在于環境侵權訴訟中當事人舉證相對困難,往往需要委托鑒定機構對因果關系、損害后果等進行評估鑒定,導致諸多訴訟進展緩慢,效率低下,甚至有的案件判決有失公正。本文以一起礦山地質環境侵權案引出主題,以礦山地質環境損害司法鑒定為切入點,對環境損害司法鑒定相關法律制度進行了歸納與評析,并提供了礦山面對環境損害司法鑒定中難題的幾點解決思路。

一、案情簡介與問題引入

筆者近期代理了一起礦山地質環境侵權案,原告系某村民委員會,被告某礦業公司在原告村范圍內植被茂盛的山地森林地帶從事采礦活動,長期破壞性地開采礦產資源,損毀了原告村集體所有的耕地和林地,破壞其地形地貌景觀、造成原告村內發生崩塌、滑坡、泥石流等地質災害,使原本脆弱的地質環境遭受到破壞并惡化,同時對原告村民的生命和財產安全等造成了嚴重威脅。

原告多次與被告交涉并向地方政府主管部門反應無果后,于2018年初委托筆者代理提起訴訟,并以某地質災害治理專業機構的初步調查報告為主要證據之一,請求法院判決被告立即停止其侵權行為,賠償毀損林木價值與環境評估測量費用,恢復被破壞的耕地的原有地貌及種植條件,補種林木,恢復被破壞的林地功能,治理礦山開采已崩塌點和采空區,消除地質災害危險,以及在判決規定的期限內怠于履行環境治理修復義務時支付治理修復費用。

此案例是一起典型的礦山地質環境損害賠償及環境恢復治理案件,涉案金額巨大。從訴訟請求可看出礦山地質環境損害賠償及環境恢復治理案件審理有很強的技術性、專業性、復合性,除了法律和法院外,還涉及多個學科專業(技術)或部門管理,法官僅憑法律專業知識和審判實務經驗很難做出判決。

案件庭審中,被告全面否認其侵權行為,請求法院駁回原告的全部訴訟請求。根據民事訴訟舉證規則,合議庭就訴訟請求事項是否申請鑒定向原告進行釋明,于是,原告向法院提出如下鑒定申請。

1.申請由法院委托有資質的第三方機構鑒定被告的環境侵權行為毀損的原告村集體所有的林地的類型、損害范圍、程度,評估林地損害數額與價值。

2.申請由法院委托有資質的第三方機構,針對被告環境侵權行為造成的包括但不限于:(1)土地資源毀損,即原告村集體所有的林地及耕地;(2)山體地形地貌景觀破壞,包括裸露邊坡、露天采場、違法建設的礦山基礎設施如礦倉、現存工人住房、機械設備等;(3)已發生的地質災害及嚴重地質災害威脅,包括地裂縫、地面塌陷、崩塌、泥石流溝,以及地下大體積采空區等,制訂相應的環境恢復和地質災害治理方案,并評估環境修復與地質災害治理的成本費用。

這是一份典型的礦山地質環境損害司法鑒定申請,至此似乎一切正常,但是原告提出司法鑒定申請后,合議庭遲遲沒有實質啟動鑒定程序,理由有二:

1.鑒定機構不好找,現實中機構少且忙,具體鑒定如何操作不確定性很大,暫時沒有找到愿意且有能力接受委托的機構;

2.鑒定費用可能是天價,這個官司打下去原告經濟上壓力大,執行難,希望原被告能夠和解。

法院充分考慮辦案的實際效果及社會影響,值得肯定。作為原告代理律師的筆者,安排團隊律師在全國范圍內從司法行政、生態環境、自然資源三個行政部門的鑒定機構和專家庫中,匿名尋找并聯系可能的潛在鑒定機構或專家,結果經過多方聯系,全國只找到三家有地質災害治理相關專業資質且愿意接受委托的機構,但均無司法鑒定資質,初步意向報價均在百萬元人民幣左右。

為什么會這樣呢?是因為這項工作技術專業性太強、太復雜?還是因為頂層設計不到位,制度不健全?抑或是實踐案例少,管理沒有跟上?筆者開始探索礦山地質環境損害司法鑒定的前世今生。

二、實務現狀

用一句話來概括,當前礦山地質環境損害司法鑒定主要呈現需求量大,費用高,具備鑒定資質的鑒定機構數量少,鑒定范圍和鑒定程序不統一的特點。

近年來資源過度開發、環境污染、生態破壞等問題頻發,礦山開采領域尤甚,跟據北京市地質礦產勘查開發總公司王德利先生報告,截至2016年,中央和地方及企業投入超過900億元,治理礦山地質環境面積80萬公頃。全國非煤礦山11萬多個,損毀的礦山環境面積達300萬公頃,年采出巖土總量超過136億噸,仍有220萬公頃需要治理,礦山環境問題依然突出,治理形勢依然嚴峻。礦山地質環境恢復治理是生態環境修復的核心內容之一,筆者有理由相信礦山地質環境損害及其恢復治理廣泛存在,這些環境損害事件通過訴訟解決的也不在少數,只是統計口徑或標準不夠細化等原因,礦山地質環境損害司法鑒定的宏觀情況無法估算。下面我們來看看法院訴訟的情況。

2016 年 7 月至 2017 年 6 月,全國各級法院受理的環境民事、刑事、行政案件 24 萬余起,但審結的案件才 18 萬余起,立案數量與結案數量差距不小,主要原因之一可能是環境損害司法鑒定機構無法滿足鑒定需求。遺憾的是,其中有多少案件涉及礦山地質環境損害司法鑒定,缺乏相關統計數據。筆者審閱了最高人民法院2015年12月29日年發布的十大環境侵權典型案例、2016年12月28日發布的第15批指導性案例、2017年3月7日發布的生態環境保護典型案例、2019年3月2日發布的十大生態環境保護典型案例、2019年6月5日發布的人民法院保障生態環境損害賠償制度改革典型案例,僅發現“北京市朝陽區自然之友環境研究所、福建省綠家園環境友好中心訴謝知錦等四人破壞林地民事公益訴訟案(以下簡稱(2015)南民初字第38號破壞林地民事公益訴訟案)”、“重慶市綠色志愿者聯合會訴湖北恩施自治州建始磺廠坪礦業有限責任公司水庫污染民事公益訴訟案(以下簡稱(2014)萬法環公初字第00001號水庫污染民事公益訴訟案)”是礦山地質環境損害引發的訴訟案件。

(2015)南民初字第38號破壞林地民事公益訴訟案中,原告通過北京中林資產評估有限公司的生態修復初步費用估算報告,證明被告違法采礦毀壞林地植被造成“生態環境修復費用金額”、生態環境受到損害至恢復原狀期間“服務功能的損失金額”。經原告申請,法院通知評估人員吳棟棟、景謙平,專家輔助人福建省生態學會李振基出庭接受質詢。被告質證認為,作出報告的主體單位不適格,其是資產評估機構,沒有評估生態環境修復費用的資質,參與的人員不具有鑒定資格,不能作為證據采用。法院認為,原告雖未能提供評估人員的個人評估資質證書,但根據《最高人民法院關于民事訴訟證據的若干規定》第二十七條、第二十八條規定,鑒定人員不具備相關的鑒定資格系屬于應予準許重新鑒定的理由,但被告并未申請重新鑒定;且相關評估人員吳棟棟、景謙平,專家輔助人員李振基出庭接受質詢,評估工作組的人員均屬于生態學、環境保護方面具有博士學歷的高職稱專家,符合《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第二十三條規定的“專家意見”,故予以采信。

(2014)萬法環公初字第00001號水庫污染民事公益訴訟案中,法院依原告申請委托北京師范大學對千丈巖環境污染事件的生態修復及其費用予以鑒定,北京師范大學鑒定認為:洼地土壤中的Fe污染物將對千丈巖水庫及周邊生態環境帶來潛在污染風險,需要采取人工干預方式進行生態修復,并采用虛擬治理成本法計算出洼地土壤“生態修復費用”。在一審審理過程中,原告申請通知鑒定人出庭,就“生態修復”接受質詢并提出意見。被告以北京師范大學無鑒定資格,鑒定程序違法、鑒定結論不科學為由,認為鑒定報告不可采信。法院認為,委托北京師范大學進行鑒定評估并無不當,“鑒定評估的程序合法,結論科學,且得到了專家意見的支持與認可”,可以作為認定本案事實的根據,應予采信。目前,環境侵權審判反映最突出的問題之一就是缺乏專業化的、具有公信力的環境損害鑒定機構。由于具備相應資質的司法鑒定機構極少,法院在審理環境侵權糾紛案件對外委托鑒定時,常常難以找到能夠適應需要的環境損害司法鑒定機構。同時,因環境損害具有新型、復雜性等特點,能夠被委托的鑒定機構也常因沒有相應的科學技術設備、環境監測技術以及專業人才,而沒有能力實施相關鑒定。在現階段,考慮到構建專門的環境損害司法鑒定體系尚需時日,在現有司法鑒定機構遠不能滿足環境司法現實需要的情況下,基于案件審理的需要,法院應當注意發揮各類鑒定、科研機構的優勢。在沒有專門司法鑒定機構,或司法鑒定機構的鑒定能力不能滿足鑒定需要的情況下,可以依法委托具備鑒定能力的科研機構實施鑒定 。

這兩個案例再次說明:因為礦山地質環境損害司法鑒定是一件技術性很強、專業性非常突出,經常需要多學科、不同專業介入的訴訟活動,高度依賴具備相應鑒定能力的專業機構提供專業報告(意見)。鑒于該等專業(意見)的技術專業性,非專業人士難以解讀,故庭審中常常需要鑒定人員、專家輔助人出庭,對鑒定報告接受當事人或法官的咨詢、質詢,讓當事人讀懂鑒定報告或意見,有能力提出質證意見,同時輔助法官結合全案事實、運用法律知識綜合判斷是否采信。遺憾的是,由于此類司法鑒定開展的比較晚且數量相對其他類別司法鑒定較少,相關制度不健全,管理跟不上,導致目前我國此類司法鑒定機構不論是數量還是質量都不能滿足審判實踐的需要,讓法庭只能退而求其次,在不違反訴訟證據規則的強制性規定的前提下,尋求相應專業的高水平科研(專業)機構進行地質環境損害司法鑒定。因此,完善礦山地質環境損害的司法鑒定制度,加快組建這類鑒定機構十分必要。

三、現行制度及評析

目前,環境損害司法鑒定制度的建立與完善已經受到我國立法、行政與司法機關的重視,相關法律、部門規章以及其他規范性文件陸續頒布,其相關內容規定主要來源于全國人大有關法律問題的決定、部門規范性文件兩類。2005 年,全國人大常委會出臺《關于司法鑒定管理問題的決定》(以下簡稱《決定》)。根據《決定》對環境損害司法鑒定的歸屬進行定位,即可根據訴訟需要由國務院司法行政部門商最高人民法院、最高人民檢察院確定同傳統三大類 等實行登記管理。自此兩高、司法部會同原環境保護部開啟對環境損害的司法鑒定制度的建立與完善。

2011 年,根據環境風險鑒定評估的實際需要,原環境保護部出臺《關于開展環境污染損害鑒定評估工作的若干意見》(以下簡稱《意見》)。該《意見》強調成立專門研究中心解決環境風險鑒定評估事項,同時選擇有一定條件的省市在地方立法、制度建設與管理模式上進行試點工作,昆明作為首批試點城市先后在制度與機構建設方面建立“環境保護執法聯席會議制度”、“雙軌制”工作機制等,取得了良好的效果。

2015 年 1 月,最高法、最高檢和司法部聯合印發《關于將環境損害司法鑒定納入統一登記管理范圍的通知》,確定環境損害司法鑒定實行統一登記管理,至此環境損害司法鑒定被納入統一管理體系。同年12月,司法部、原環境保護部聯合印發《關于規范環境損害司法鑒定管理工作的通知》,就鑒定機構發展規劃、鑒定事項、審核登記、監督管理四項內容進行規定,其中審核登記規定司法部將會同原環境保護部制定評審辦法,對環境損害鑒定機構和鑒定人資質條件、評審專家、評審程序等作出規定,建立環境損害司法鑒定評審專家庫,在有關環境損害的司法鑒定機構和專家的專門登記管理辦法尚未制定前,由省級司法行政機關按照《司法鑒定機構登記管理辦法》、《司法鑒定人登記管理辦法》規定的條件和程序對申請從事環境損害司法鑒定業務的機構和個人進行審核,并會同同級環境保護部門組織專家進行專業技術評審。

原環境保護部分別于2014年和2016年推薦兩批環境損害鑒定評估機構,2016年6月29日,原環境保護部辦公廳印發了《生態環境損害鑒定評估技術指南總綱》和《生態環境損害鑒定評估技術指南損害調查》,確定了生態環境損害鑒定評估以及評估中損害調查的一般性原則、程序、內容和方法。同年11月17日,原環境保護部、司法部發布了《關于公開遴選全國環境損害司法鑒定機構登記評審專家庫專家的通知》,面向社會公開遴選全國環境損害司法鑒定機構登記評審專家庫(以下簡稱國家庫)專家,并于2017年4月24日公布了經過遴選的專家名單。

2016年10月12日,司法部、原環境保護部聯合印發了《環境損害司法鑒定機構登記評審辦法》和《環境損害司法鑒定機構登記評審專家庫管理辦法》,自此環境損害司法鑒定人和鑒定機構具備了專門的管理規范。2018年6月14日,《環境損害司法鑒定機構登記評審細則》的出臺進一步明確了鑒定機構的評審事項與程序。

2018年12月20日生態環境部印發了《生態環境損害鑒定評估技術指南 土壤與地下水》的通知,系對原有《生態環境損害鑒定評估技術指南總綱》的細化規定,相信針對其他環境要素的鑒定評估技術指南將會陸續出臺。今年5月24日,為進一步做好環境損害司法鑒定管理工作,充分發揮司法鑒定在環境公益訴訟和環境污染刑事案件辦理中的功能作用,司法部印發了《關于進一步做好環境損害司法鑒定管理有關工作的通知》,對完善鑒定管理機制提供了指引。此外,6月1日,《司法鑒定執業活動投訴處理辦法(2019)》的生效標志著包含生態環境損害鑒定在內的司法鑒定社會監督機制的建立。

由此可見,我國環境損害司法鑒定制度已經建立并初步完善,但是包含礦山地質環境在內的環境損害司法鑒定機構不論是數量還是質量都不能滿足審判實踐的需要。

值得肯定的是礦山地質環境保護受到了自然資源部(原國土資源部)的高度重視,其早在2009年即頒布了《礦山地質環境保護規定》(以下簡稱《保護規定》),并于2015年、2016年和2019年先后進行了三次修正。此外,自然資源部還于今年7月24日修正了《土地復墾條例實施辦法》(以下簡稱《辦法》),該《辦法》規定了采礦權人編制和執行土地復墾方案的義務。然而,《保護規定》和《辦法》的內容僅限于采礦權人的義務和政府自然資源部門的監督管理責任,事實上是對礦山地質環境保護事前與事中的監督,環境損害司法鑒定制度作為事后監督的內容明顯無法從中找尋依據。

總覽上述法律法規,專門針對礦山地質環境損害的司法鑒定的立法在我國尚未起步,只能先適用尚未細化的一般性、整體性的環境損害司法鑒定制度。礦山地質環境損害的司法鑒定實務中較大的需求量與相關制度不完善形成了矛盾,往往也在法官面前設立了難題,對鑒定資質種類不一,鑒定程序五花八門的各個鑒定機構應該如何選擇?對其鑒定意見應不應該以及在何種程度上可以作為證據相信?未找到有相應資質的鑒定機構的情況下,又該如何進行司法鑒定并認定案件事實?

四、解決方案與立法建議

回歸筆者正在代理的礦山地質環境侵權案,目前案件遲遲未找到鑒定機構,筆者認為可以借鑒前述兩個公益訴訟案例中的解決方式,委托有專業資質但沒有司法鑒定資格的機構進行鑒定評估,其評估結論視為鑒定意見,同時對方當事人也可委托專家輔助人出庭,對鑒定意見進行質證,由此法官可完成對案件專業或技術方面事實的認定,訴訟得以繼續進行。然而此種解決方案僅能應對一時之需,礦山地質環境損害的司法鑒定制度的建立才是此類案件根本的解決途徑。在制度尚未建立的當前,筆者結合自身多年的實務經驗,針對文中反映鑒定需求量大,費用高,具備鑒定資質的鑒定機構數量少,鑒定范圍和鑒定程序不統一等問題,從立法與司法角度提出以下幾點建議:

第一,明確采礦后生態環境損害鑒定評估機構和鑒定人準入制度,建立綜合的多學科交叉鑒定平臺。礦山地質環境損害的司法鑒定評估不是鑒定某一類的生態環境損害,而是綜合地鑒定評估土壤、森林、草原、水和空氣等的污染損害情況,鑒定工作涉及包括環境、礦產資源、土地、水文、海洋、林業草原等諸多學科的專業知識,同一鑒定機構很難全面匯集相關領域的專家,因此有必要多學科交叉鑒定平臺,將鑒定工作拆分,由不同資質的鑒定機構分別對其業務所長進行鑒定,然后由一家機構綜合,結論的準確性和可信度將大幅提升。當前我國已經建立了生態環境損害司法鑒定機構準入機制,應在此基礎上推出礦山地質環境損害的司法鑒定機構特有的資質要求。在準入機制尚未確立之前,可先建立多學科交叉鑒定的平臺。

第二,建議自然資源、生態環境和司法行政三部門聯合制定“礦山地質環境損害鑒定評估標準、流程”。正當的程序是保證鑒定意見和評估報告準確司法適用的前提,礦山地質環境損害鑒定評估流程為鑒定評估提供了流程標準。一是要明確鑒定評估程序應堅持的原則。礦山地質環境損害鑒定評估流程極為復雜,應堅持科學合理、客觀公正、合法合規的原則,保證流程的科學性和可操作性。二是明確初步調查方案、總體工作方案、監測方案、系統調查方案的具體內容,明確調查基線水平信息、生態環境恢復措施、生態系統服務信息等相關信息采集的具體要求。三是明確現場調查、監測采樣、檢測分析、因果關系分析、損失評估的基本程序。四是明確各類專業或學科鑒定人員、鑒定機構的準入標準,比如專業學歷或經驗水平、技術設備配備、實務經驗、評價考核等,應該有具體可操作的細化規定。

第三,建議將已有的礦山地質環境治理恢復基金用于對于負擔鑒定費用確有困難的組織和個人進行援助,以保證司法鑒定與評估活動的順利進行,彌補受損的生態環境。探索通過地方立法建立污染所在地市級政府預先墊付礦山地質環境侵權訴訟的鑒定費用制度,因為礦山環境污染所在地市級政府,接受了采礦企業繳納的稅款。我國環境保護法規定,各級人民政府具有加大保護和改善環境、防治污染和其他公害的財政投入的職責,而預先墊付環境污染糾紛案件鑒定費用,也是保護和改善環境的具體體現。

最后,完善鑒定人和專家輔助人出庭制度。礦山地質環境損害鑒定意見的專業性極高,鑒定結論有時需由鑒定人到庭作出解釋、說明方可被當事人和法官理解,因此有必要將此類鑒定人納入必須出庭作證鑒定人范圍。對于未委托鑒定的一方當事人,法院應及時示明其有權申請專家輔助人出庭,對鑒定意見進行質證。

值得強調的是,完善司法鑒定制度并不意味著鑒定人的技術判斷可以干擾法律適用,司法裁判依賴鑒定意見是必需的,但部分法官對于鑒定意見存在著過度依賴的現象。最高人民法院環境資源審判庭王旭光同樣指出案件的審判是由法官圍繞法律概念的界定與法律行為的定性,技術鑒定只是法官認定事實的輔助手段,本身不是也不能代替法官依職權作出的法律判斷。礦山地質環境侵權案件中的司法鑒定雖然專業性強,需要鑒定機構進行鑒定評估,還可能需要鑒定人員作出解釋,但認定事實仍屬于法官的職責。法庭上,對鑒定人員的引導和質疑是不或缺的。􀴁

(作者單位:北京大成律師事務所)

網站編輯:宮莉

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