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中國礦業報訂閱

WTO中國稀土案件的事實及主要爭議

——“美國、歐盟、日本訴中國稀土、鎢、鉬相關產品出口管理措施案”回顧及分析(之三)

2014-9-23 14:52:51 來源:中國礦業報 作者:錢學凱

爭議的提起

WTO中國稀土案開始于2012年3月。當時,美國、歐盟和日本分別根據《關于爭端解決規則與程序的諒解》(DSU)第1條、第4條和《1994年關稅與貿易總協定》(GATT 1994)第22條規定,向中國政府提出磋商請求。各方于2012年4月25日~26日進行了磋商,但磋商沒有取得結果。2012年6月27日,上述3個成員根據DSU第6條提出組成專家組請求。WTO爭端解決實體(DSB)在2012年7月23日例會上決定根據DSU第9.1款規定設立專家組,審理由各成員提出的爭議。

本案中,阿根廷、澳大利亞、巴西、加拿大、哥倫比亞、歐盟、印度、印度尼西亞、日本、韓國、挪威、阿曼、俄羅斯、沙特阿拉伯、臺灣、土耳其、美國、越南根據本國(地區)申請作為第三方參與審理。其中,美國、歐盟和日本既是本國起訴案件的起訴方,又分別作為非由其起訴的相關案件的第三方。

起訴事實

本案中,美國、歐盟及日本等國家起訴中國對各種形式的稀土、鎢及鉬(原礦物以及初級加工產品)采取出口配額,征收出口關稅。起訴內容還包括出口許可證及出口配額管理和分配措施。

(1)出口關稅

原告認為,中國對各種形式的稀土、鎢及鉬產品征收出口關稅并沒有列入《中華人民共和國加入議定書》。這些措施包括在《關稅法》、《進出口關稅條例》、《21號公告(2012年關稅實施細則)》和《79號公告(關于2012年關稅實施細則)》等4個文件中。歐盟和日本的投訴內容還包括上述措施的替代及延續措施。

(2)出口配額

原告認為,中國對各種形式的稀土、鎢及鉬產品出口采取大量限制措施,具體包含在《外貿法》、《進出口商品管理條例》、《出口商品配額管理辦法》、《核發進出口商品許可證機構管理辦法》、《貨物出口許可證管理辦法》、《核發出口許可證工作細則》、《進出口許可證管理細則》、《關于發布2012年出口許可證管理商品目錄的通知》和《關于發布2012年出口許可證管理商品分級許可證核發目錄的公告》、《關于2012年度農業及工業產品出口配額數量的通告》、《2012年第一批稀土出口企業及第一批稀土出口配額的通知》、《2012年第一批稀土出口配額補充通知》等18個文件中。歐盟和日本的起訴內容還包括上述措施的替代及延續措施。

(3)出口配額管理與分配措施

原告認為,中國對各種形式的稀土及鉬產品的外貿權采取限制措施,如出口業績和最低注冊資本要求,具體包含在《外貿法》、《進出口商品管理條例》、《出口商品配額管理辦法》、《出口商品許可證管理辦法》等17個文件中。歐盟和日本的起訴內容還包括上述措施的替代及延續措施。

訴請內容

美國、歐盟及日本向世貿組織起訴要求專家組調查認定的事項包括以下內容:

(1)在出口關稅方面,上述所列舉的文件提到的措施違反了《中國加入議定書》第一部分第11.3款規定的義務。

(《中國加入議定書》第一部分第11.3款:中國應取消適用于出口產品的全部稅費,除非本議定書附件6中有明確規定或按照GATT1994第8條的規定適用。)

(2)在出口配額方面,上述所列舉的文件提到的措施違反了GATT 1994第Ⅺ條第1款規定以及《中國加入議定書》第一部分第1.2款規定,具體承諾包含在《中國工作組報告》第162款和165款。

(GATT 1994第Ⅺ條第1款規定:任何締約方不得對任何其他締約方領土產品的進口或向任何其他締約方領土出口或銷售供出口的產品設立或維持除關稅、國內稅或其他費用外的禁止或限制,無論此類禁止或限制通過配額、進出口許可證或其他措施實施。

《中國加入議定書》第一部分第1.2款規定:中國所加入的《WTO協定》應為經在加入之日前已生效的法律文件所更正、修正或修改的《WTO協定》;本議定書,包括工作組報告書第342款所指的承諾,應成為《WTO協定》的組成部分。

《中國工作組報告》第162款規定:中國代表確認,中國將遵守有關非自動出口許可程序和出口限制的WTO規則,也將使《外貿法》符合GATT的要求;此外,在加入之日后,只有在被GATT規定證明為合理的情況下,才實行出口限制和許可程序;工作組注意到這些承諾。

《中國工作組報告》第165款:中國代表確認,自加入時起,將每年就現存對出口產品實行的非自動許可限制向WTO作出通知,并將予以取消,除非這些措施在《WTO協定》或議定書(草案)項下被證明為合理; 工作組注意到這一承諾。)

(3)在出口關稅、出口配額及許可證管理和分配措施方面,上述所列舉的文件所提到的措施不符合《中國加入議定書》第一部分第5.1款、第一部分第1.2款,具體承諾包含在《中國工作組報告》第83款和84款。

(《中國加入議定書》第一部分第5.1款:在不損害中國以與符合《WTO協定》的方式管理貿易的權利的情況下,中國應逐步放寬貿易權的獲得及其范圍,以便在加入后3年內,使所有在中國的企業均有權在中國的全部關稅領土內從事所有貨物的貿易,但附件2A所列依照本議定書繼續實行國營貿易的貨物除外。此種貿易權應為進口或出口貨物的權利。對于所有此類貨物,均應根據GATT 1994第3條,特別是其中第4款的規定,在國內銷售、許諾銷售、購買、運輸、分銷或使用方面,包括直接接觸最終用戶方面,給予國民待遇。對于附件2B所列貨物,中國應根據該附件中所列時間表逐步取消在給予貿易權方面的限制。中國應在過渡期內完成執行這些規定所必需的立法程序。

《中國加入議定書》第一部分第1.2款規定:中國所加入的《WTO協定》應為經在加入之日前已生效的法律文件所更正、修正或修改的《WTO協定》。本議定書,包括工作組報告書第342款所指的承諾,應成為《WTO協定》的組成部分。

《中國工作組報告》第83款:中國代表確認,在3年過渡期內,中國將逐步放開貿易權的范圍和可獲性。(a)中國代表確認,自加入時起,中國將取消中國企業和外商投資企業作為獲得或維持進出口權的標準的任何出口實績、貿易平衡、外匯平衡和以往經驗要求,如在進出口方面的經驗。(b)對于全資中資企業,中國代表表示,雖然外商投資企業根據其經批準的經營范圍獲得有限的貿易權,但是全資中資企業現需申請此類權利,且有關主管機關在批準此類申請時適用最低標準。為加速這一批準程序和增加貿易權的可獲性,中國代表確認,中國將降低獲得貿易權的最低注冊資本要求(只適用于全資中資企業),第一年降至500萬元人民幣,第二年降至300萬元人民幣,第三年降至100萬元人民幣,并將在貿易權的過渡期結束時取消審批制。(c)中國代表還確認,在過渡期內,中國將逐步放開外商投資企業貿易權的范圍和可獲性。此類企業將根據以下時間表被給予新的或額外的貿易權:自加入后1年起,外資占少數股的合資企業將被給予完全的貿易權;自加入后2年起,外資占多數股的合資企業將被給予完全的貿易權。(d)中國代表還確認,在加入后3年內,所有在中國的企業將被給予貿易權。外商投資企業從事進出口不需建立特定形式或單獨的實體,也不需要獲得包含分銷在內的新的營業執照。工作組注意到這些承諾。

《中國工作組報告》第84款規定:(a)中國代表確認,中國將在加入后3年內取消貿易權的審批制。屆時,中國將允許所有在中國的企業及外國企業和個人,包括其他WTO成員的獨資經營者,在中國全部關稅領土內進口所有貨物,議定書(草案)附件2A所列保留由國營貿易企業進口和出口的產品份額除外。但是,此種權利不允許進口商在中國國內分銷貨物。提供分銷服務將依照中國在《服務貿易總協定》(GATS)下的具體承諾減讓表進行。(b)關于對外國企業和個人、包括對其他WTO成員的獨資經營者給予貿易權的問題,中國代表確認,此類權利將以非歧視和非任意性的方式給予。他進一步確認,獲得貿易權的任何要求僅為海關和財政目的,將不構成貿易壁壘。中國代表強調,擁有貿易權的外國企業和個人需要遵守所有與WTO相一致的、有關進出口的要求,如與進口許可、TBT和SPS有關的要求,但確認將不適用與最低資本和以往經驗有關的要求。工作組注意到這些承諾。)

中方的主要辯駁理由

(1)GATT 1994第ⅩⅩ條一般例外條款可以作為中國違反《中國加入議定書》第11.3款的抗辯,并且根據GATT 1994第ⅩⅩ(b)款對稀土、鎢及鉬的產品征收出口關稅也是正當合理的。

(GATT 1994第ⅩⅩ條(一般例外):在遵守關于此類措施的實施不在情形相同的國家之間構成任意或不合理歧視的手段或構成對國際貿易的變相限制的要求前提下,本協定的任何規定不得解釋為阻止任何締約方采取或實施以下措施:(a)為保護公共道德所必需的措施;(b)為保護人類、動物或植物的生命或健康所必需的措施;(c)與黃金或白銀進出口有關的措施;(d)為保證與本協定規定不相抵觸的法律或法規得到遵守所必需的措施,包括與海關執法、根據第2條第4款和第17條實行有關壟斷、保護專利權、商標和版權以及防止欺詐行為有關的措施;(e)與監獄囚犯產品有關的措施;(f)為保護具有藝術、歷史或考古價值的國寶所采取的措施;(g)與保護可用盡的自然資源有關的措施,此類措施與限制國內生產或消費一同實施;(h)為履行任何政府間商品協定項下義務而實施的措施,該協定符合提交締約方全體且締約方全體不持異議的標準,或該協定本身提交締約方全體且締約方全體不持異議;(i)在作為政府穩定計劃的一部分將國內原料價格壓至低于國際價格水平的時期內,為保證此類原料給予國內加工產業所必需的數量而涉及限制此種原料出口的措施;但是此類限制不得用于增加國內產業的出口或增加對其提供的保護,也不得偏離本協定有關非歧視的規定;(j)在普遍或局部供應短缺的情況下,為獲取或分配產品所必需的措施;但是任何此類措施應符合以下原則:所有締約方在此類產品的國際供應中有權獲得公平的份額,且任何此類與本協定其他規定不一致的措施,應在導致其實施的條件不復存在時即行停止。)

(2)根據GATT 1994第ⅩⅩ(g)項對稀土、鎢及鉬的產品實施配額是正當合理的。

(3)《中國加入議定書》第5.1款及《中國工作組報告》第83款和第84款的外貿權承諾并不限制中國采取出口業績及最低注冊資本要求作為管理稀土及鉬產品出口配額的管理標準。

專家組審理結果

(1)審理過程

2012年10月18日,專家組通過了工作程序(Working Procedures)和案件審理時間表。專家組于2013年2月26日~28日舉行了實質性會議,第二次實質會議于2013年7月18日~19日舉行。2013年7月13日,專家組起草了報告的描述部分,并發送給各方。2013年10月23日,專家組向當事方簽發了中間報告,供當事方評議(這是DSU爭端解決機制的一種特殊程序)。專家組最終報告于2013年12月13日簽發,并于2013年3月26日公布。

(2)專家組報告認定

由于“WTO中國稀土案”實際上是由美國、歐盟和日本分別起訴所構成的,3個案件編號分別為:DS431、DS432和DS433,分別對應美國、歐盟和日本的起訴。在起訴過程中,3個國家曾提出單獨就其起訴出具裁決報告的要求。為提高效率,專家組最終報告采取統分結合的編排方式:合并編排,共同的部分合在一起,但報告的最后調查結論和建議部分分開獨立表述。3份報告結論基本相似,但個別表述略有不同。

A.專家組的調查認定

關于出口關稅

(a)專家組調查認為,中國對各種形式的稀土、鎢及鉬產品征收關稅的措施違反了《中國加入議定書》第11.3款。

(b)專家組調查認為,中國不可以根據GATT 1994第ⅩⅩ(b)款主張征收出口關稅的合理性。即使中國可以引用GATT 1994第ⅩⅩ(b)款作為征收關稅的依據,也沒有證明其對各種形式的稀土、鎢及鉬產品征收關稅是合理的。同時,中國也沒有證明相關措施的適用方式符合GATT 1994第ⅩⅩ條首部的規定。

關于出口配額

(a)專家組調查認為,中國對各種形式的稀土、鎢及鉬實施的配額措施違反了GATT 1994第Ⅺ條第1款規定。

(b)專家組調查認為,中國對各種形式的稀土、鎢及鉬實施的配額措施違反了《中國工作組報告》第162款和165款。

(c)專家組調查認為,中國未能證明其根據GATT 1994第ⅩⅩ(g)款對稀土、鎢及鉬產品實施的配額措是合理的,也沒有證明相關措施的適用方式符合GATT 1994第ⅩⅩ條的規定。

關于配額管理和分配(外貿權)

(a)專家組調查認為,中國對稀土和鉬出口企業的外貿權的限制(如外貿經驗要求,業績要求以及最低注冊資本要求)違反了《中國工作組報告》第83(a)款、83(b)款、83(d)款、84(a)款和84(b)款規定。

(b)專家組調查認為,中國對稀土和鉬出口企業的外貿權的限制(如外貿經驗要求,業績要求以及最低注冊資本要求)違反了《中國加入議定書》第5.1款。

(c)專家組調查認為,中國有權根據GATT 1994第ⅩⅩ(g)款主張對稀土、鎢及鉬產品實施的外貿權限制的合理性。

(d)專家組調查認為,中國未能成功初步證明根據GATT 1994第ⅩⅩ(g)規定違反外貿權承諾是合理的。

在針對歐盟部分的DS432號報告中,專家組調查認為,歐盟未能證明《2012年鉬出口配額申請資格及申請程序》所規定的業績要求違反《中國工作報告》第84(b)款。

B.關于利益喪失和減損

專家組認為,中國行為違反了GATT 1994第11條第1款、《中國加入議定書》第1.2款、5.1款、11.3款、《中國工作組報告》第83款、84款、162款和165款,對起訴方在《WTO協議》下的利益構成喪失或減損。

C.建議

專家組認定中國對稀土、鎢及鉬實施征收出口關稅實行配額措施以及對稀土和鉬企業外貿權的限制違反了WTO義務,建議爭端解決機構要求中國保持現行措施與GATT 19994、《中國加入議定書》及《中國工作組報告》所規定的義務相一致,以使這些措施不會產生違反WTO的后果。□

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